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建议从法制层面进一步完善会计监督体系


   目前,我国《会计法》的修订工作已经启动。笔者从会计立法、执法、司法层面提出修改《会计法》的一些建议,希望从法制层面促进会计监督体系的完善。

  进一步完善会计法律责任
  一是要形成一套严谨科学的立法指导思想。在保障社会主义市场经济中各经济主体的财产权益和会计机构、会计人员的合法权益这一立法基本理念的指导下,把握会计法理责任制度设定的科学性和前瞻性。

  二是加强会计法的统驭性。《会计法》是会计法律法规体系的核心,不仅要发挥对会计行政法规、部门规章和规范性文件的统驭作用,还应和其他如税收、证券、审计、预算等相关会计法律规范全面对口衔接。明确会计监管部门的性质地位,划清各部门的管理权限,尽量避免职权功能交叉和重复管理现象的出现,形成处罚程度和认定标准合理划一的法律条文,缩小各项法律规范之间的监管冗余。

  三是完善司法,做到行政、民事、刑事责任并行不悖。一要对罚款的金额标准进行调整,目前的罚款上限过于轻微,无法形成有效的威慑,建议重新制定处罚标准,提高违法成本。二要将民事责任纳入会计法追责的范畴,在追究会计造假者刑事责任或者行政责任的同时,还应当追究其对利益相关人造成的损失所应当承担的民事赔偿责任,建立会计违法行为的民事赔偿责任制度。

  从制度上保障会计人员权益
  会计人员的尴尬地位是内部监督无法有效开展的重要原因,笔者建议从以下方面对《会计法》进行修改完善,保障会计人员的利益,发挥内部监督的作用:第一,实施会计委派制。目前的《会计法》乃至其他会计法律法规尚未提及会计委派制,但会计委派制可以解除会计人员与被监督企业之间的人事及经济关系,使会计人员摆脱“双重身份”的束缚,且在实务中已有先例。笔者建议在《会计法》中明确会计委派制,同时配套具体的行政法规。

  对有预算拨款的行政事业单位和国有企业应当使用会计委派制。在具体形式上,行政事业单位可以采用直接委派会计人员(定期轮岗)或者设立财务核算中心的方式。对国有企业采用委派财务总监、委派会计负责人的同时,可以在国企集团内部也实行委派制。

  第二,加强对会计人员合法权益的保护。在我国强制性会计管理体制下,会计人员是单位的雇员,在提供会计信息的过程中处于各种利益冲突的中心。

  会计人员无法实施有效内部监督的一个重要原因是在面临利益冲突时,无法得到有效的保障。笔者建议在《会计法》中增加会计保障的相关章节,规定会计人员的免责条款同时追究用人单位的责任。

  完善企业内部控制规范的执行
  自2008年财政部发布《企业内部控制基本规范》以来,企业内部控制规范体系逐步建立,但在具体执行中还不够完善,而且在《会计法》中尚未涉及内控的相关条款,笔者建议从以下方面增加《会计法》中关于内控的内容:一是优化内部控制环境。就目前的内控环境来说,一要强化产权约束,改变国有企业投资主体缺位的现象;二要完善法人治理结构,完善公司内部治理结构的制衡和监督约束功能,完善独立董事制度。

  二是建立健全内部审计制度。就企业当前的内部审计来说,一要强化内部审计职能,内部审计机构及人员并非摆设,要使内审机构真正履职;二要加强控制的自我评估,内审部门要负责审查内控制度的执行情况,并向最高管理当局汇报,评估并健全内控制度。

  三是加强外部的监督与约束。笔者建议除上市公司等股份公司之外,都要委托中介机构找出内控漏洞、弊端以及失控环节。中介机构依据独立审计准则,及时发现企业有失“公允”以及其他不当会计行为,对企业实施会计控制。

  另外,根据当前的会计理论体系的发展和会计实务,笔者建议在对《会计法》进行修改中对以下方面进行考虑:第一,补充会计法律法规体系的内容,明确《企业会计准则—— —基本准则》的法律地位。第二,增加会计的管理职能,当前管理会计迅速发展,相关的会计法律应当跟上步伐。第三,补充单位负责人违反会计法规的责任,现《会计法》没有单位负责人的处罚条款与实务中单位负责人的责任不匹配。第四,注意与其他相关法律规定的衔接。对现行《会计法》第42条规定行为的处罚,《公司法》《税收征收管理法》对于编造虚假财务会计资料的行为均做出了处罚规定,但处罚的方式各有不同。

  总之,笔者认为,从会计监督的角度来看,会计法律法规的建设应当解决法制建设滞后的问题,建立适当的诉讼机制,实行民事赔偿责任追究;完善会计监管的法律环境,提高会计法规之间的协调性;厘清监管主体之间的权责,解决各监管部门权责不清,职能重叠的问题;理清会计监管思路,突出财政部门的主导地位,促进会计监督步入规范化、经常化、合理化轨道。

  (作者单位:财政部驻宁波市财政监察专员办事处)

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